De feiten tellen: blijvertje? 

In 2022 constateerden we dat er 17 ambtelijke fusieorganisaties actief waren, waarin circa 48 gemeenten participeerden. Dat was bijna 14% van alle Nederlandse gemeenten. Onder gemeenten met maximaal 30.000 inwoners nam destijds zelfs ongeveer één op de vijf deel aan een ambtelijke fusie.  

Anno 2026 ziet het landschap er anders uit. Er zijn nog 14 ambtelijke fusieorganisaties actief. Verschillende organisaties zijn de afgelopen jaren ontvlochten of uiteindelijk opgegaan in een gemeentelijke herindeling. Zo werd de BAR-organisatie, de gezamenlijke ambtelijke organisatie van Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk, in 2024 ontvlochten. De Werkorganisatie CGM, waarin Cuijk, Grave en Mill en Sint Hubert samenwerkten, werd per 1 januari 2022 opgeheven; deze gemeenten gingen samen met Boxmeer en Sint Anthonis op in de nieuwe gemeente Land van Cuijk.  

Ook bij verschillende nog bestaande ambtelijke fusies is de bestuurlijke toekomst inmiddels onderwerp van gesprek. Oostzaan en Wormerland, die ambtelijk samenwerken in OVER-gemeenten, hebben beide besloten verkennende gesprekken met Purmerend te voeren over een mogelijke bestuurlijke fusie. De ambtelijke fusie 1Stroom, die werkt voor de gemeenten Duiven en Westervoort, is eveneens onderdeel geworden van een bredere discussie over de bestuurlijke toekomst. Duiven en Westervoort werken samen met Doesburg en Zevenaar aan een herindelingsontwerp voor één nieuwe gemeente. De beoogde startdatum daarvan is 1 januari 2029.  

Opvallend is bovendien dat er sinds 2018 nauwelijks nieuwe ambtelijke fusies als zelfstandig eindmodel tot stand zijn gekomen. Waar nieuwe vormen van vergaande ambtelijke integratie ontstaan, staan deze soms nadrukkelijk in het teken van een voorgenomen herindeling. Zo ging aan de samenvoeging van Amsterdam en Weesp een periode van ambtelijke integratie vooraf. Een recenter voorbeeld zijn Hilversum en Wijdemeren: hun ambtelijke organisaties zijn per 1 januari 2026 samengevoegd, vooruitlopend op de inmiddels definitief geworden bestuurlijke herindeling per 1 januari 2027.  

Tegelijkertijd bestaan verschillende langer lopende ambtelijke fusies nog altijd. De BUCH Werkorganisatie, waarin Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo sinds 2017 samenwerken, is daarvan een voorbeeld. Ook daar wordt echter gesproken over de bestuurlijke toekomst. 

Het beeld is daarmee wezenlijk anders dan ruim tien jaar geleden. De ambtelijke fusie is niet verdwenen, maar van de sterke groei van destijds is geen sprake meer. Nieuwe ambtelijke fusies als zelfstandig eindmodel zijn schaars geworden, terwijl bij verschillende bestaande organisaties opnieuw wordt nagedacht over de bestuurlijke toekomst. Het uitroepteken achter Blijvertje! maakt anno 2026 dan ook plaats voor een vraagteken: Blijvertje?

De ambtelijke fusie als eindmodel! 

Dat veranderde beeld doet niets af aan de redenen waarom zoveel gemeenten in de afgelopen decennia voor een ambtelijke fusie kozen. Het concept heeft op verschillende plaatsen aansprekende resultaten opgeleverd. 

Uit een door ons in 2016 uitgevoerde evaluatie onder tien ambtelijke fusieorganisaties, in opdracht van het ministerie van BZK, bleek dat het model kon bijdragen aan kwaliteitsverbetering, vermindering van kwetsbaarheid, kostenbeheersing, een sterkere positie op de arbeidsmarkt en soms ook een sterkere positie in de regio. Bovenal betekende het voor veel gemeenten dat zij hun politiek-bestuurlijke zelfstandigheid konden behouden.  

Die argumenten zijn anno 2026 niet verdwenen. De opgaven voor gemeenten zijn complex, specialistische kennis is schaars en de arbeidsmarkt is uitdagend. Door capaciteit en expertise te bundelen kan een grotere ambtelijke organisatie functies minder kwetsbaar maken, specialistische kennis organiseren en meer ruimte bieden voor strategische beleidsontwikkeling en professionele ondersteuning. 

Ook voor medewerkers kan schaalvergroting voordelen bieden. Er ontstaan bredere teams, meer mogelijkheden om kennis uit te wisselen en meer ruimte voor specialisatie en professionele ontwikkeling. Tegelijkertijd behouden de deelnemende gemeenten hun eigen gemeenteraad, college en lokale identiteit. 

Daarmee blijft de oorspronkelijke aantrekkingskracht van het model herkenbaar: wel de voordelen van ambtelijke schaalvergroting, zonder de politiek-bestuurlijke zelfstandigheid op te geven. Maar in die combinatie ligt ook de spanning, die de afgelopen jaren steeds duidelijker zichtbaar is geworden.

De ambtelijke fusie: einde model? 

Toch staat het model op verschillende plaatsen onder druk. Sommige ambtelijke fusies zijn beëindigd, andere gingen uiteindelijk op in een gemeentelijke herindeling. Die ontwikkeling constateerden we in ons eerdere blog al. Inmiddels wordt scherper zichtbaar waar de spanning in het model zit. 

Een ambtelijke fusie brengt twee bewegingen samen die niet automatisch dezelfde kant op gaan: de ambtelijke organisatie wordt geïntegreerd, terwijl de deelnemende gemeenten bestuurlijk zelfstandig blijven. Dat is tegelijkertijd de kracht én de kwetsbaarheid van het model. In de praktijk zien we daarbij een aantal terugkerende vraagstukken: 

• Eén organisatie, meerdere bestuurlijke opdrachtgevers. Gemeenten behouden hun eigen raad, college, begroting en politieke prioriteiten, terwijl zij gebruikmaken van dezelfde ambtelijke organisatie. Wanneer ambities en tempo’s uiteenlopen, moet die organisatie verschillende bestuurlijke werkelijkheden tegelijkertijd bedienen.  

• Schaarse capaciteit vraagt om prioritering. Dezelfde medewerkers en specialistische expertise kunnen niet op meerdere plekken tegelijk worden ingezet. Er zijn daarom heldere afspraken nodig over opdrachtgeverschap, prioritering en de verdeling van capaciteit. Die afweging moet niet bij individuele medewerkers terechtkomen.  

• Autonomie versus harmonisatie. Gemeenten kiezen vaak voor een ambtelijke fusie om bestuurlijk zelfstandig te blijven en eigen beleidskeuzes te kunnen maken. Voor de gezamenlijke organisatie is het tegelijkertijd efficiënter wanneer processen, systemen en waar mogelijk beleid worden geharmoniseerd. Die spanning tussen standaardisatie en couleur locale signaleerden we eerder al.  

• Grip en democratische legitimiteit. Formeel behouden de gemeenteraden hun bevoegdheden, maar zij sturen niet langer op een uitsluitend voor de eigen gemeente werkende organisatie. Dat stelt hogere eisen aan transparantie, opdrachtgeverschap, informatievoorziening en verantwoording.  

• Een gedeelde koers is niet vanzelfsprekend blijvend. Bestuurders, raadsleden en gemeentesecretarissen wisselen en maatschappelijke en financiële omstandigheden veranderen. Nieuwe sleutelspelers kunnen daardoor anders naar de samenwerking kijken dan degenen die haar ooit hebben ingericht. Ook dat constateerden we in het oorspronkelijke blog al.  

• De oorspronkelijke urgentie kan verdwijnen. Een ambtelijke fusie kan zijn ontstaan vanuit financiële druk, personele kwetsbaarheid of de wens bestuurlijke zelfstandigheid te behouden. Wanneer die urgentie na verloop van tijd minder wordt gevoeld, kan ook de discussie over nut, kosten en toekomst van de samenwerking opnieuw ontstaan.  

Daarmee wordt ook duidelijk dat governance geen eenmalig inrichtingsvraagstuk is, maar een blijvende opgave. Het samenspel tussen meerdere raden en colleges en één gezamenlijke organisatie noemden we in ons eerdere blog al ingewikkeld. De ervaringen sindsdien onderstrepen vooral dat dit samenspel blijvend aandacht vraagt.

Eindmodel of einde model? 

Is de ambtelijke fusie anno 2026 nog een eindmodel, of komt ‘einde model’ steeds nadrukkelijker in beeld? 

De praktijk van de afgelopen jaren laat een duidelijke ontwikkeling zien. Nieuwe ambtelijke fusies als zelfstandig eindmodel zijn schaars geworden. Verschillende bestaande organisaties zijn ontvlochten, opgegaan in een herindeling of voeren opnieuw het gesprek over hun bestuurlijke toekomst. Tegelijkertijd zien we ambtelijke integratie tegenwoordig ook als tussenstap richting een bestuurlijke fusie. 

Dat betekent niet dat de keuze voor een ambtelijke fusie destijds niet logisch was. In de periode waarin veel ambtelijke fusies ontstonden, stonden gemeenten onder financiële druk, kwamen grote decentralisaties op hen af en werd kritisch gekeken naar hun bestuurskracht en toekomstbestendigheid. Voor veel gemeenten bood de ambtelijke fusie een aantrekkelijk perspectief: meer ambtelijke schaal en minder kwetsbaarheid, met behoud van bestuurlijke zelfstandigheid. 

De motieven verschilden daarbij. Voor de ene gemeente stond kostenbeheersing centraal, voor de andere kwaliteit of vermindering van kwetsbaarheid en voor weer een andere vooral het behoud van bestuurlijke zelfstandigheid. Wanneer die uitgangspunten verschillen of in de loop van de tijd veranderen, kan ook de samenwerking onder druk komen te staan. 

Daar komen de structurele dilemma’s van het model bij. De voordelen van ambtelijke schaalvergroting blijven relevant: meer kwaliteit en expertise, minder kwetsbaarheid en een sterkere organisatie. Maar één organisatie moet meerdere zelfstandige besturen bedienen, schaarse capaciteit moet worden verdeeld en de behoefte aan harmonisatie kan botsen met de wens om lokaal eigen keuzes te blijven maken. 

De praktijk laat daarmee steeds vaker zien dat de ambtelijke fusie geen eindstation is. Niet omdat het model geen waarde heeft, maar omdat de voordelen van ambtelijke schaalvergroting op termijn niet altijd meer opwegen tegen de bestuurlijke en organisatorische complexiteit die het model met zich meebrengt. 

Daarmee is een belangrijke les dat de vorm van samenwerking moet blijven passen bij de context, ambities en onderlinge verhoudingen van de gemeenten. Een samenwerking vraagt daarom niet alleen om een goede inrichting aan de voorkant, maar ook om periodiek onderhoud en herijking. 

Het uitroepteken achter ‘Blijvertje!’ heeft anno 2026 dan ook plaatsgemaakt voor een vraagteken. De ambtelijke fusie blijft onderdeel van het palet aan samenwerkingsvormen, maar de praktijk van de afgelopen jaren laat zien dat zij vaker een fase in de ontwikkeling van samenwerking lijkt te zijn dan het vanzelfsprekende eindmodel dat ruim tien jaar geleden nog werd voorzien.